¿Es el enfoque sectorial un instrumento eficaz en la cooperación?

1. Qué es un Enfoque Sectorial

El enfoque Sectorial se trata de un enfoque sobre el proceso para la colaboración de todos los actores para apoyar un “sector” y programa, apropiado y liderado por el Gobierno (y país), en forma coherente, integral y coordinado.

Hay seis elementos claves de un Enfoque Sectorial:

-Liderazgo y apropiación por parte del Gobierno (y “representando” el país)
-Alianzas con la cooperación, sector privado, y sociedad civil
-Política y estrategia sectorial en acuerdo, basadas en una visión y prioridades previamente acordadas
-Un programa sectorial y un marco multi-anual de gasto público sectorial acordados
-Coordinación /alineación de todos los recursos
-Mecanismos de implementación armonizados y uso creciente de sistemas y procedimientos nacionales (con fortalecimiento)

Muchos de los problemas en la instauración de grupos sectoriales sobre el terreno provienen de una interpretación errónea de la naturaleza operativa de los mismos.

La eficacia de la ayuda al desarrollo

La necesidad de cambiar la forma en que se ha prestado tradicionalmente la ayuda al desarrollo se basa en la evidencia de que, hasta ahora, el impacto de estos recursos ha sido significativamente menor del esperado. Las causas de esta baja efectividad son diversas, pero una de gran importancia es que la cooperación internacional ha funcionado tradicionalmente mediante la ejecución de muchos y diversos proyectos, gestionados por la propia cooperación, generalmente descoordinados, y con un impacto local y limitado. Este tipo de ayuda, en la que la cooperación decide y se involucra en micro-gestión de los recursos, se denomina “ayuda atada”.

En muchas ocasiones, los proyectos y la ayuda atada no se insertan en las políticas del Gobierno del país receptor, quien generalmente no ha desempeñado un papel fundamental en el diseño y desarrollo de los mismos.

En consecuencia, muchos proyectos no sólo no refuerzan las capacidades nacionales ni garantizan la continuidad de las acciones que promueven y desarrollan, sino que en muchos casos las debilitan. Por otra parte, la existencia de multitud de proyectos simultáneos implica frecuentes visitas de las distintas agencias al país receptor y la elaboración de informes de formulación, monitoreo y evaluación para cada uno de los cooperantes. Estos esfuerzos para responder a las demandas de la cooperación inciden de forma negativa en la planificación y gestión gubernamental.

Como resultado de esta situación se generan altos costes de transacción y se debilita al Gobierno, porque se substrae al personal de la administración pública de sus funciones esenciales y se reducen las ya limitadas capacidades y recursos de los países receptores. Estos problemas se acentúan cuanto mayor sea la dependencia de la ayuda al desarrollo y la diversidad de los países y agencias de cooperación que actúan en el país.

Los antecedentes: Cambios que existieron en el contexto internacional

Es a partir del Consenso de Monterrey sobre el Financiamiento del Desarrollo, en 2002, que toman relevancia internacional aspectos relativos a la coordinación, la armonización y el alineamiento de la ayuda al desarrollo.

Estos conceptos, que ya habían sido objetivos específicos de los enfoques sectoriales iniciados en los 90, responden a la necesidad de aumentar la efectividad de la ayuda al desarrollo, a través del apoyo a las políticas nacionales de los países receptores bajo el liderazgo de sus gobiernos, y la reducción de los requisitos y procedimientos que cada agencia de cooperación ha venido empleando en la gestión de esta ayuda. El objetivo final es que sea el Gobierno receptor quien gestione la mayor parte de los recursos y quien rinda cuentas a sus propios ciudadanos y a los países y agencias de cooperación de sus propias políticas y planes, a través de mecanismos transparentes de gestión económico – financiera, monitoreo y evaluación.

Monterrey despierta también el interés de algunos países de América Latina por el cambio en las formas de entrega de la ayuda al desarrollo. Los países más interesados han sido aquéllos que reciben mayor cantidad de la ayuda al desarrollo en relación con su producto interno bruto (PIB) y, específicamente, los más endeudados: Bolivia, Honduras y Nicaragua. Los gobiernos de estos tres países han decidido emplear enfoques sectoriales para fortalecer determinados sectores y conducir la ayuda al desarrollo. Esta decisión está fundamentada en la oportunidad que dan los enfoques sectoriales de fortalecer las capacidades de los ministerios del sector, especialmente en los ámbitos de planificación, gestión económico – financiera, adquisiciones y monitoreo de políticas públicas y de su aplicación.

Los enfoques sectoriales

Los enfoques sectoriales, en inglés Sector-Wide Approach –SWAP- son una de las estrategias que más se han empleado en los países receptores de la ayuda al desarrollo para aumentar la eficacia de la misma. Fueron precisamente algunos países receptores de la ayuda al desarrollo donde se gestaron los primeros enfoques sectoriales, y donde se iniciaron los esfuerzos e iniciativas que han dado lugar a los conceptos de alineamiento y armonización de la ayuda al desarrollo a los que antes nos hemos referido. Hoy en día se contabilizan más de 100 enfoques sectoriales en todo el mundo, el 80% de los cuales se ubican en África.

A continuación se recogen algunos de los países que fueron adoptando enfoques sectoriales, en este caso en el sector de la salud -que es el que me interesa para el proyecto de cooperación-:

País / Año de inicio del SWAP (salud)

Bangladesh 1999
Burkina Faso 2000
Cambodia 2002
Ghana 1994
Guinea 2000
Mozambique 1998
Tanzania 1994
Uganda 1997

Los enfoques sectoriales han demostrado ser una estrategia adecuada para alinear y armonizar la ayuda al desarrollo en aquellos sectores que reciben un volumen importante de recursos externos y en los que el papel del Gobierno es significativo. Educación y salud son dos sectores claros que representan en torno a las dos terceras partes del total de enfoques sectoriales en activo, pero también se están desarrollando en sectores como agua y saneamiento, justicia, agricultura y desarrollo agropecuario, energía y otros sectores productivos.

Por sus características los enfoques sectoriales pueden compararse con las reformas o procesos de modernización institucionales, ya que involucran a gran número de actores y afectan a procesos clave de todos ellos. Además, como en las reformas, no existen recetas universales para su implementación, sino lineamientos, objetivos intermedios y finales, reglas básicas, estrategias y mecanismos de coordinación, comunicación y funcionamiento. Todo ello con el fin de facilitar el entendimiento entre los actores y permitir los cambios en los procedimientos para el fortalecimiento institucional de los países receptores.

Conceptos previos: Alineamiento y Armonización

Antes de entrar en los enfoques sectoriales propiamente dichos es importante referirnos a dos términos utilizados en el contexto de la cooperación externa como son el alineamiento y armonización. Ello es debido a que los enfoques sectoriales pueden considerarse entre los primeros esfuerzos serios y sistemáticos que tuvieron lugar para mejorar la eficacia de la ayuda externa y alinearla con las prioridades del país receptor. Es en parte gracias a la experiencia ganada en la implementación de los enfoques sectoriales que ha sido posible generalizar una serie de principios y lineamientos que han dado lugar a términos como alineamiento y armonización, y que ahora explicamos brevemente.

El alineamiento y armonización (A&A) son mecanismos de reformulación de la ayuda al desarrollo orientados a la coordinación y unificación de sus procesos alrededor de planes y políticas nacionales y bajo el liderazgo del Gobierno del país receptor. El principal objetivo es aumentar la efectividad de la ayuda y fortalecer las instituciones nacionales, con el fin último de alcanzar las “Objetivos de Desarrollo del Milenio”. Su filosofía parte de la base de un cambio de relaciones entre países receptores y cooperantes, en la que ambos se asocian para conseguir un propósito común bajo el liderazgo del país receptor.

Se considera que las políticas, estrategias e intervenciones de la AOD están alineadas cuando apoyan y fortalecen las prioridades definidas por el Gobierno y actúan bajo su liderazgo. Se dice que la cooperación está armonizada cuando, a través de la reducción de procedimientos y otras actividades que no tienen un valor añadido para el país receptor, se consigue aumentar la efectividad de la ayuda y disminuir los costos de transacción. La máxima armonización se da cuando los fondos de la cooperación están totalmente integrados con el presupuesto nacional en las cuentas del Gobierno y cuando utilizan para su gestión y control los procedimientos nacionales del país receptor.

La importancia de cambiar la ayuda al desarrollo se ha puesto de relieve en varias conferencias mundiales como las realizadas en Monterrey y Roma.

En marzo de 2005, el II Foro de Alto Nivel en París sobre A&A ha evaluado los avances logrados desde el I Foro de Alto Nivel de Roma, 2003.

La Conferencia de Monterrey resaltó la importancia de construir una asociación (partner) entre donantes y países receptores alrededor de un marco nacional de desarrollo elaborado y dirigido por el propio país receptor. La Declaración de Roma de 2003 es la concreción del Consenso de Monterrey y el documento donde se establece la importancia de hacer un esfuerzo internacional para armonizar los procedimientos y prácticas de la cooperación externa con los de los sistemas vigentes en los países receptores (también llamados asociados) bajo el liderazgo del Gobierno del país receptor.

Guía de las buenas prácticas en armonización

1. Los donantes deben apoyar los planes nacionales de desarrollo elaborados por el propio país y basar sus programas en las necesidades y prioridades establecidas en las mismas.
2. La prestación de asistencia al desarrollo debería hacerse de forma que ayude a cimentar la capacidad de los países receptores de desarrollar, implementar y justificar de forma sostenible estas políticas.
3. La coordinación de prácticas de los donantes mejora la efectividad de la ayuda. La coordinación de esta ayuda debería ser, cuando sea posible, liderada por el Gobierno receptor.
4. Tener confianza en el sistema de Gobierno del país receptor aumenta la probabilidad de mejora sostenible en las actuaciones del Gobierno.
5. Donantes y receptores comparten el interés común de que los fondos públicos se utilicen de forma apropiada.
6. Los donantes deben trabajar estrechamente con los países receptores para identificar debilidades en la capacidad institucional u otras restricciones, que puedan impedir el uso razonable de los recursos de la cooperación.
7. El desarrollo de un sistema de gobierno apropiado en los países receptores es con frecuencia un proceso a mediano plazo. Hasta que los donantes puedan confiar en esto, deberían simplificar y armonizar sus propios procedimientos para reducir la carga de los países receptores.
8. No es adecuado un enfoque único para todos los países, de forma que la armonización deber llevarse a cabo adaptándose a las circunstancias locales y capacidades institucionales.
9. Ayudar a reforzar el papel de la sociedad civil y apoyar a organizaciones eficaces representativas del sector privado también puede ayudar a mejorar la actuación del Gobierno receptor.

Definición del enfoque sectorial

Por enfoque sectorial se entiende la asociación continuada entre los gobiernos de los países receptores de ayuda y los países donantes y agencias de cooperación para contribuir al desarrollo de un sector determinado, apoyando los planes y políticas definidos por el Gobierno y asumiendo su liderazgo en la implementación de los mismos. Al asociarse para un propósito común, el Gobierno y las agencias se hacen corresponsables de los resultados obtenidos, de donde nace la noción de socios para el desarrollo. Entre los objetivos del enfoque sectorial están la coordinación, el alineamiento y la armonización de la ayuda al desarrollo. Las definiciones de enfoque sectorial se han ido forjando con el tiempo y el desarrollo del proceso, por lo tanto son dinámicas como el proceso mismo.

A continuación se presentan algunas de las definiciones más aceptadas:

Andrew Cassels (1997)

Enfoque sectorial para el Sector Salud –que es el que me interesa para mi proyecto- es:

Una asociación sostenible, liderada por las autoridades nacionales, formada por diferentes departamentos del Gobierno, grupos de la sociedad civil, y una o más agencias donantes.
Con el objetivo de mejorar la salud de la población y contribuir al desarrollo humano.
En el contexto de un sector coherente, con una estructura institucional apropiada y un programa de financiación nacional.

Mediante un plan de trabajo en colaboración centrado en:

– el desarrollo de políticas sectoriales y estrategias que definan los papeles del sector público y privado en cuanto a la financiación y prestación de servicios, y proporcionen las bases adecuadas para priorizar qué gastos públicos realizar.
– la preparación de proyecciones a medio plazo sobre la disponibilidad de recursos así como de planes de financiación y gastos del sector, consistentes con un marco de gasto publico sólido.
– el establecimiento de sistemas de gestión, tanto por parte de los gobiernos nacionales como de las agencias de donantes, que faciliten el establecimiento de acuerdos comunes en cuanto a temas de desembolso y contabilidad financiera, compras de bienes y servicios, y monitoreo del rendimiento del sector.
– la reforma institucional y el fortalecimiento de la capacidad institucional, de acuerdo con las políticas sectoriales y la necesidad de desarrollar sistemas.
- Con procesos y estructuras que se establecen para negociar temas estratégicos y gerenciales, y revisando el rendimiento sectorial de acuerdo con las metas consensuadas.

Michael Foster (2000)

Existe un enfoque sectorial en marcha cuando todas las fuentes de financiamiento significativas del sector apoyan una única política sectorial y un solo programa de gastos bajo el liderazgo del Gobierno, adoptando abordajes comunes para todo el sector y avanzando progresivamente hacia la utilización de los procedimientos del Gobierno para la gestión de todos los fondos.

Banco Mundial (2001)

El enfoque sectorial es un mecanismo por medio del cual las agencias de desarrollo colaboran mutuamente para apoyar programas de reforma sectorial que se apoyan en una visión de desarrollo del país a largo plazo.

Normalmente se utilizan en los sectores sociales (salud y educación) aunque también en otros sectores como por ejemplo infraestructuras. Con este mecanismo se busca incrementar el impacto de la ayuda, crear una relación de trabajo mas estrecha entre los diferentes donantes y mejorar la capacidad de gestión de las entidades prestatarias para manejar los recursos de cada uno de sus sectores.

Comisión Europea (2003)

El enfoque sectorial es un medio para el trabajo conjunto entre el Gobierno y los socios para el desarrollo. Su propósito es ampliar el liderazgo del Gobierno en las políticas públicas y las decisiones sobre asignación de recursos en el sector, incrementar la coherencia entre política, gastos y resultados y reducir los costos de transacción. Implica el desarrollo progresivo de una política y estrategia sectorial integral y coherente, un solo marco de gasto para las fuentes locales y externas y un marco común de gestión, planificación e información.

A partir de estas definiciones puede establecerse que:

El enfoque sectorial es un proceso, no un instrumento, que se inicia en un momento dado por decisión de los principales actores (Gobierno y países y agencias de cooperación), en las condiciones específicas de cada país receptor, y que avanza progresivamente hacia su completo liderazgo y dirección, a través de sus políticas, planes, presupuestos, procedimientos y mecanismos de control.

El enfoque sectorial es una forma de asociación entre los ministerios y la comunidad cooperante para trabajar juntos de una forma diferente. Por esta razón no se puede considerar que un enfoque sectorial esté concluido o que todos sus objetivos hayan sido alcanzados, salvo en el caso de que un país dejara de percibir ayuda al desarrollo. En todo caso, el enfoque sectorial podrá ir incorporando nuevas modalidades de asociación y nuevos instrumentos financieros, como puede ser el apoyo presupuestario directo.

El enfoque sectorial no es, como a veces se ha dicho erróneamente, un mecanismo para solicitar más recursos a la cooperación internacional. Se trata de optimizar la utilización de la ayuda al desarrollo, de disminuir los costos que no aportan valor añadido al país receptor y de contribuir a aumentar su efectividad. Sin embargo, las agencias de cooperación suelen tener en cuenta las mejoras en el liderazgo, la transparencia, la planificación y la capacidad de gestión nacionales a la hora de asignar recursos, por lo que la implementación de un enfoque sectorial podría dar lugar, indirectamente, a un aumento del financiamiento externo.

2. Seguimientos aconsejables del Enfoque Sectorial

De los planes y presupuesto marco de gasto

El gobierno y los ministerios sectoriales necesitan tener planes y presupuestos plurianuales para el adecuado desarrollo de sus funciones y responsabilidades. A su vez, estos planes y presupuestos serán la base sobre los que se articulan el diálogo y los compromisos entre el Gobierno y sus socios para el desarrollo en el enfoque sectorial.

En el caso de un ES el seguimiento y evaluación de estos planes no tiene por qué diferir del que requiere el Gobierno para la buena dirección del sector. La única diferencia es que el Gobierno pasa a compartir dicha información y su análisis con los socios para el desarrollo.

La situación más habitual es que el Gobierno cuente con una Estrategia de Reducción de la Pobreza o un Plan Nacional de Desarrollo que señale objetivos y metas a largo plazo. A su vez esta estrategia o plan serán coherentes con las Metas de Desarrollo del Milenio establecidas para el país.

Además de este marco global de planificación, los ministerios sectoriales dispondrán de sus propios planes y presupuestos plurianuales, generalmente a más corto plazo (de tres a cinco años), y coherentes con los anteriores.

Los objetivos, indicadores y metas a utilizar dentro del enfoque sectorial para seguir y evaluar los resultados de la gestión gubernamental serán una selección de los que están establecidos en los planes mencionados. Esta selección se realizará en función de las necesidades de seguimiento de cada una de las instancias implicadas (mesas sectoriales o globales, instancias técnicas u otras) y de los objetivos de las diferentes reuniones (evaluación, planificación, seguimiento periódico).

Se seleccionarán objetivos cuyo logro sea una responsabilidad plena del Ministerio o del conjunto de organismos públicos que se hayan integrado en el enfoque sectorial. Se tratará de emplear indicadores de resultado, pero seguramente habrá que introducir algunos indicadores de objetivos intermedios o de proceso. Incluso, en las primeras etapas, se requerirá dar seguimiento a algunos indicadores de estructura.

Para cada uno de los indicadores que se seleccionen se deberá contar por lo menos con una definición de la fórmula de cálculo, las fuentes de los datos y la frecuencia con la que es conveniente revisarlo. El logro de un paquete de indicadores de buena calidad suele requerir, por lo general, de un trabajo específico que se puede incluir dentro del plan de trabajo para el avance hacia el enfoque sectorial.

Con los objetivos, indicadores y metas seleccionados se construirán los instrumentos de seguimiento y evaluación del enfoque sectorial. Una vez elaborados estos instrumentos serán los únicos que el Ministerio se comprometerá a presentar a los socios para el desarrollo.

En algunos países se suele establecer una evaluación externa del cumplimiento de los objetivos y metas que figuran en los planes del sector, cuyos resultados se presentan en la reunión anual de evaluación. Esta práctica es recomendable en las primeras etapas del enfoque sectorial.

Si se decide llevarla a cabo, los términos de referencia serán elaborados por el Ministerio y discutidos y aprobados por la mesa sectorial. Esta evaluación tiene que tener el mismo carácter que el enfoque sectorial, es decir, apoyar al Ministerio en su avance hacia el liderazgo del sector y el fortalecimiento institucional. Esta evaluación sería única para todos los participantes en el enfoque sectorial.

Dado que uno de los aspectos que los ministerios acostumbran a tener menos desarrollado es el monitoreo y evaluación de los planes, el enfoque sectorial puede ser una oportunidad para fortalecer los indicadores, los sistemas de información y los reportes de monitoreo y evaluación para todo el sector, sin que ello signifique que todos los indicadores y reportes para el Ministerio vayan a ser empleados en el seguimiento del enfoque sectorial.

De la gestión económico – financiera

El seguimiento de la gestión económico – financiera es esencial para la gestión pública y para el avance hacia el enfoque sectorial. Sin la existencia de sistemas fiables y sólidos a nivel nacional, que generen confianza entre los SPD será imposible avanzar hacia la gestión pública de ayuda al desarrollo.

Los mecanismos que se empleen serán específicos para cada una de las modalidades de financiamiento del enfoque sectorial: proyectos, fondos comunes o apoyo presupuestario, pero cualesquiera que sean estas modalidades se establecerán los instrumentos para que pueda hacerse el seguimiento de todo el financiamiento que apoya los planes del Ministerio: compromiso, desembolso, asignación, ejecución, rendición de cuentas, etc.

Dado que el objetivo final es que la mayor cantidad posible de recursos sea gestionada a través de los procedimientos del Gobierno y del Ministerio, dentro del plan de trabajo del enfoque se deben incluir y detallar las necesidades de asistencia técnica y aumento de la capacidad tecnológica existente para conseguir que los procedimientos públicos sean robustos, confiables y ágiles.

En algunos países y sectores se da el caso de que un grupo de agencias firmen un memorando de entendimiento específico para regular, por ejemplo, un fondo común, en cuyo caso es frecuente que dicho memorando incluya sus propios mecanismos de monitoreo de la gestión
económico-financiera. Sin embargo, aún cuando existan mecanismos específicos, las estructuras responsables del seguimiento de la gestión económico-financiera continúan siendo las del Gobierno, que de este modo se refuerzan.

Auditorías

En un enfoque sectorial el Gobierno y los socios para el desarrollo pactan las características de las auditorías necesarias para garantizar la utilización transparente de los recursos del gobierno y de la cooperación externa. En términos generales, lo habitual es que se realice una auditoría interna, de acuerdo con las normas y procedimientos nacionales, y que se contrate una externa de acuerdo con patrones internacionales. La auditoría externa debe responder a las necesidades de todos los participantes en el enfoque sectorial.

En ciertos enfoques sectoriales donde co-existen varios fondos comunes o varios mecanismos de financiamiento (como fondos y apoyo presupuestario) puede darse la situación de que cada uno de estos mecanismos lleve asignada una auditoría externa propia por imperativo de los socios para el desarrollo. Cuando ello ocurre suele tratarse de una medida transitoria que debería revisarse con el tiempo, bien en el sentido de unificar mejor los varios mecanismos de financiamiento o bien simplificando los procedimientos de auditoría. Por ejemplo, en Mozambique coexisten tres fondos comunes por motivos históricos, pero existe la vocación de unificarlos en un solo fondo (respetando los objetivos que tenían cada uno de los fondos originales) que simplifique, entre otros, la gestión económico-financiera y las auditorías externas.

Evaluación de impacto del enfoque sectorial

Evaluar el impacto del enfoque sectorial es complicado, como lo es la evaluación de las reformas institucionales porque, aunque pueden medirse las mejoras en el diseño de políticas y en la gestión y la asignación de recursos en el sector, es difícil medir su impacto de forma aislada.

En cualquier caso es recomendable, desde el primer momento en que se acepte el plan de trabajo por todos los participantes, asegurarse de que éste cuente con un mecanismo bien definido de seguimiento y evaluación.

3. Algunas conclusiones sobre la eficacia del Enfoque Sectorial

A. Ventajas

La puesta en marcha de un enfoque sectorial tiene importantes ventajas para el país receptor y para los países y agencias de cooperación. Estas ventajas han sido comentadas a lo largo de este texto y a continuación se presenta un resumen de las más importantes:

Fortalece el liderazgo del Gobierno y su capacidad de conducción del sector mediante la aplicación de planes sustentados en presupuestos realistas, que incluyen los recursos internos y externos. Ésta es la ventaja más importante para el Gobierno receptor, porque controla las fuentes significativas de recursos que llegan al mismo y dispone de mecanismos para desarrollar las políticas e intervenciones que él ha decidido.

Es una excelente estrategia para la modernización y el fortalecimiento de las instituciones del Estado, porque obliga a fortalecer sus principales áreas de competencia: planificación estratégica y operativa, diseño e implantación de políticas, gestión económico – financiera, adquisiciones y sistemas de información, entre otras. Además, el seguimiento y evaluación del desarrollo de planes y políticas pondrá en evidencia debilidades en otras áreas del sistema como las políticas de recursos humanos, inversiones o suministros.

Aumenta la transparencia en la utilización de los fondos y se crean mejores condiciones para seguir y evaluar la utilización de los recursos financieros del sector, cambiando la orientación de la evaluación de los aspectos operativos a los estratégicos.

Una vez que se han implantado medidas efectivas de armonización (como la reducción de procedimientos, las unidades coordinadoras de proyectos, el número de misiones e informes) reduce los costos de transacción de los recursos de la cooperación, de manera que en la práctica pueden aumentar los recursos disponibles para el sector.

Permite una mayor flexibilidad en el uso de los recursos externos. Cuando los recursos externos son gestionados por el propio Gobierno y la rendición de cuentas es por resultados se evita la conocida situación por la que ciertos insumos, intervenciones o áreas “favoritas” de la cooperación externa reciben exceso de financiamiento, mientras que otras necesidades nacionales no cuentan con recursos suficientes.

Aumenta la efectividad de la ayuda porque ésta se aplica a las prioridades nacionales y se evitan las duplicidades. El Gobierno puede también aumentar la efectividad de algunos elementos de la cooperación, como la asistencia técnica, si planifica sus necesidades y se determinan adecuadamente las condiciones en que se va a licitar y ejecutar.

Existen mejores condiciones para evitar que una agencia desarrolle políticas o estrategias de intervención distintas a las priorizadas por el Gobierno.

Los directivos del sector pueden dedicar a los aspectos estratégicos el tiempo que antes dedicaban a atender a las misiones de las distintas cooperaciones o a la elaboración de informes distintos para cada una de ellas.

Los países y agencias de cooperación que participan en el enfoque sectorial tienen mayor conocimiento y capacidad de influencia sobre las grandes políticas del sector y sobre la asignación del conjunto de los recursos que llegan al mismo.

Además, los países y agencias de cooperación se benefician del cambio en las relaciones con los gobiernos de los países receptores, al desarrollarse una forma de asociación para el logro de objetivos comunes que favorece el debate sobre las políticas y la negociación.

B. Posibles problemas y obstáculos

Aunque la implantación de un enfoque sectorial conlleva indudables beneficios, es importante identificar los condicionantes que determinan el éxito del proceso, ya que sus potenciales beneficios pueden transformarse en dificultades y perjuicios para el país si no se tienen en cuenta ciertos factores, como los comentados a continuación.

Insuficiente capacidad del Gobierno para implantar y gestionar el proceso muchos gobiernos tienen en marcha programas de reforma importantes en el momento en el que se introduce el enfoque sectorial. En consecuencia, el Gobierno se enfrenta a tareas y responsabilidades nuevas en la planificación, presupuestación, gestión, vigilancia y rendimiento de cuentas.

Es importante no acelerar el proceso y dejar que el enfoque sectorial avance al mismo paso que el programa de descentralización u otros programas de reforma. La impaciencia debe dejar paso al tiempo suficiente para que el Gobierno vaya implementando sus cambios y reformas paso a paso.

Por otro lado, la atención creciente sobre la A&A tras los foros internacionales de Roma 2003 y París 2005 ha hecho que algunos gobiernos y agencias financiadoras de ayuda al desarrollo comiencen a tomarse los temas de armonización más en serio. Aunque ello es sin duda muy positivo a medio y largo plazo es importante evitar que el nuevo ímpetu, que a veces tiene un efecto multiplicador sobre otras agencias, termine por colapsar las limitadas capacidades nacionales con nuevos requerimientos y agendas de trabajo demasiado apretadas (más análisis de financiamiento externo, más reuniones de armonización, más consultorías, más grupos de trabajo, más foros regionales, etcétera). En definitiva, que la excesiva presión “armonizadora” puede ir contra los propios objetivos de la armonización que los países receptores de ayuda al desarrollo resulten fortalecidos en su planificación e implementación de políticas públicas.

Riesgo de paralización de actividades prioritarias en marcha Los sistemas de financiación conjunta y la adhesión a un plan general del sector pueden poner en peligro actividades prioritarias que se están financiando a través de proyectos o intervenciones verticales. La identificación de estas situaciones tiene que realizarse en el marco de la mesa sectorial, que debería diseñar las estrategias para que las intervenciones prioritarias no queden desfinanciadas. Una forma de lograrlo es dejar en funcionamiento los proyectos existentes hasta que se cuente con la certeza de que otras modalidades de financiamiento van a dar una cobertura adecuada.

Este argumento del impacto de los enfoques sectoriales sobre las intervenciones verticales fue muy comentado durante los 90, y ha sido ampliamente debatido en la literatura de enfoques sectoriales. Sin embargo, no existe evidencia de que un ES haya perjudicado a un programa vertical en la práctica y, si lo ha hecho, se ha debido más a aspectos relativos a la organización interna de un Ministerio que a los cambios en los sistemas de financiamiento. Ello queda patente en publicaciones como las de Addai, sobre la introducción de enfoques sectoriales en Ghana, o las de Walford (1998) evaluando la experiencia con los enfoques sectoriales en salud –muy interesante.

Debilidad de la rendición de cuentas

A menudo los sistemas del Gobierno precisan de un refuerzo considerable para asegurar la transparencia y la entrega de los informes requeridos dentro del plazo pactado, así como para garantizar que los fondos de la cooperación invertidos en el sector no se desvían a prioridades distintas a las acordadas. El Gobierno y los socios para el desarrollo deben analizar de forma abierta las capacidades gubernamentales y establecer en el plan de trabajo las medidas oportunas para fortalecerlas, vinculando ciertos avances, como la utilización de cuentas públicas para los desembolsos, al logro de los resultados acordados en este área. Un vez más, la limitada capacidad nacional no debe convertirse en un justificante para no iniciar un enfoque sectorial sino, al contrario, en una oportunidad para el refuerzo institucional.

Reducción del gasto público en el sector

Podría darse la situación de que el Gobierno aproveche la entrada de recursos líquidos al sector (en el caso del apoyo presupuestario sectorial, por ejemplo) para disminuir los aportes del Tesoro comprometidos en el presupuesto nacional. Este riesgo se minimiza si se cuenta con un presupuesto para el sector que incluya todas las fuentes (tesoro, ayuda al desarrollo, cobro de servicios, etc.), y con mecanismos robustos de control y seguimiento de los desembolsos y ejecuciones. Además, en el memorando de entendimiento o fiduciario se pueden contemplar las acciones que tomarán los socios al desarrollo en caso de que esto suceda. Pero quede claro que, a la luz de la experiencia reciente, el riesgo de desviación de fondos para otros usos es más teórico que real.

Riesgo de no recibir fondos en caso de incumplimiento

Si bajo un proceso de enfoque sectorial se produce incumplimiento por parte del Gobierno receptor de la ayuda, los donantes podrían decidir suspender el desembolso de fondos, lo cual tendría un impacto muy fuerte para el país con las consecuencias políticas correspondientes.

Por el contrario, bajo la modalidad de proyectos la suspensión de la ayuda tiene un impacto local. La adopción de un enfoque sectorial implica un compromiso fuerte por parte del Gobierno y del Ministerio sectorial correspondiente.


FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA DE INTERÉS SOBRE EL TEMA

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